一、文件概况与立法背景

（一）文件基本信息

《政府采购质疑和投诉办法》以中华人民共和国财政部令第94号（以下简称"94号令"）公布，经财政部部长办公会审议通过，于2017年12月26日由时任财政部部长肖捷签发，自2018年3月1日起施行。全文共六章四十五条，包括总则、质疑提出与答复、投诉提起、投诉处理、法律责任、附则。94号令施行之日，财政部2004年8月11日发布的《政府采购供应商投诉处理办法》（财政部令第20号，以下简称"20号令"）同时废止。

94号令的上位法依据是《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）和《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《实施条例》）。在财政部现行有效规章体系中，94号令与《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）、《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74号）、《政府采购信息发布管理办法》（财政部令第101号）、《政府购买服务管理办法》（财政部令第102号）共同构成政府采购监督管理制度的基本规章框架。

（二）立法背景：从"投诉办法"到"质疑与投诉办法"

94号令并非凭空创设，而是对20号令的全面升级与替代。其出台背景可以从三个层面理解：

第一，落实上位法的需要。《政府采购法》第五章"政府采购质疑与投诉"（第52条至第58条）确立了供应商"质疑—投诉"两级救济制度框架，《实施条例》（2015年施行）又对质疑答复时限、投诉处理程序等作了细化。但20号令仅规范"投诉处理"环节，对"质疑"环节缺乏系统规定，导致实践中质疑答复主体、时限、格式长期"无章可循"，质疑与投诉衔接不畅。94号令将质疑与投诉一并纳入，实现了对《政府采购法》救济制度的全流程闭环规范。

第二，回应实践乱象的需要。政府采购实践中长期存在三类突出问题：一是采购人、采购代理机构拒收质疑函、拖延答复、答复敷衍了事；二是部分供应商滥用质疑投诉权，进行"缠诉""恶意投诉"，甚至将质疑投诉作为不正当竞争工具；三是投诉处理程序不透明、举证规则模糊，各地财政部门处理尺度不一。94号令通过明确时限、细化程序、区分责任，力图同时解决"救济不畅"与"权利滥用"两个方向的问题。

第三，深化政府采购制度改革的先声。94号令出台于2017年末，正值政府采购"结果导向"改革（87号令确立的评定分离、强化采购人主体责任等理念）全面推进阶段。将质疑答复责任明确归于采购人，体现了"谁采购、谁负责"的改革主线。

二、制度总览：两级救济的体系逻辑

（一）制度定位：行政系统内部的"准司法"救济

94号令构建的制度本质上是供应商权益救济体系中的行政救济通道。供应商在政府采购活动中权益受损，其救济路径为：

质疑（向采购人/代理机构提出）→ 投诉（向财政部门提起）→ 行政复议 / 行政诉讼（向复议机关或法院提起）

其中，质疑是投诉的前置程序——未经过依法质疑的事项，不得直接投诉（第19条第1项）。这一"质疑前置"设计是94号令最具基础性的制度安排，其立法考量在于：采购人是最了解采购过程的主体，由其先行自查自纠，可以快速化解争议、降低行政成本、避免财政部门被大量本可在基层解决的争议淹没。

而财政部门的投诉处理在法律性质上属于行政裁决——财政部政务服务网明确将"政府采购投诉处理"列为行政裁决事项。这意味着投诉处理决定具有准司法属性，须遵循正当程序要求，且后续可被行政复议、行政诉讼审查。

（二）基本原则：双向约束的价值平衡

94号令第3条、第4条分别确立了两组原则，形成"双向约束"结构：

第4条中"权责对等"原则尤值注意——质疑答复权在采购人，答复责任亦在采购人；财政部门享有投诉处理权，就须承担按期处理、说理充分、程序规范的义务。这一原则贯穿94号令全文，是其"责任分配规则"的价值基石。

（三）职责分工与管辖规则

第5条、第6条确立了职责分工：

质疑答复：采购人负责；委托代理机构采购的，代理机构在委托授权范围内答复。此处"授权范围内"的限定意味着超出授权范围的质疑事项，仍应由采购人自行处理，代理机构不得越权答复。

投诉处理：县级以上各级人民政府财政部门负责，实行按预算级次管辖——采购人属于哪一级预算，即由该级财政部门处理。

针对跨区域联合采购这一管辖难题，第6条设计了三层递进规则：采购人预算级次相同的，按采购文件事先约定确定管辖财政部门；未约定的，由最先收到投诉的财政部门管辖；预算级次不同的，由预算级次最高的财政部门管辖。该规则兼顾了当事人意思自治、受理效率与监管权威，填补了20号令的管辖空白。

三、质疑制度精析：程序、时限与法律效果

（一）质疑的主体资格

第10条、第11条对质疑主体作了严格限定：

1.一般规则：质疑供应商应当是参与所质疑项目采购活动的供应商。即未参与投标、响应的供应商，对采购过程、中标成交结果不享有质疑权——这排除了"旁观者"搅局的可能。

2.例外规则：潜在供应商已依法获取可质疑的采购文件的，可以对采购文件提出质疑。采购文件是面向不特定潜在供应商发出的要约邀请，其对所有潜在供应商的权益影响是平等且先在的，故获取文件者即取得对该文件的质疑资格。

需要注意的是，对采购文件的质疑期限起算有特别规定：应在获取采购文件或者采购文件公告期限届满之日起7个工作日内提出。这意味着从未获取文件的潜在供应商，即使通过公告知悉文件内容，也难以满足"获取之日起算"的条件——立法以获取行为作为权益关联性的形式标志。

（二）质疑的期限与"一次性质疑"

第10条规定，供应商可在知道或者应知其权益受到损害之日起7个工作日内以书面形式提出质疑。"知道或应知"采用主客观相结合标准，通常以中标成交公告发布、采购文件获取、开标等节点作为"应知"的推定时点。

第10条第2款是一项重要的新设规则：采购文件可以要求供应商在法定质疑期内一次性提出针对同一采购程序环节的质疑。这一"一次性质疑"条款直接回应了实践中"挤牙膏式质疑"的顽疾——部分供应商在质疑期内分散、多次提出质疑，人为拉长争议周期。允许采购文件设定一次性质疑要求后，供应商须将针对同一环节（如针对采购文件的各项异议）的质疑事项集中提出，否则逾期部分将丧失救济机会。该条款对供应商的质疑管理能力提出了更高要求。

（三）质疑函的形式要件与"不得拒收"

第12条规定质疑函须载明六项内容：供应商基本信息、项目名称与编号、具体明确的质疑事项与请求、事实依据、必要的法律依据、提出日期，并按主体性质由本人、法定代表人、主要负责人或授权代表签字盖章。"具体、明确的质疑事项"这一要件，构成财政部门后续审查投诉是否超出质疑范围的判断基准。

第13条确立了不得拒收规则：采购人、代理机构不得拒收法定质疑期内发出的质疑函，并须在收到后7个工作日内作出书面答复，且答复须通知质疑供应商和其他有关供应商。不得拒收规则针对的是实践中"以签收人不在、材料不全、超过期限（自行认定）等借口拒收质疑函"的行为，配合第36条的法律责任条款（拒收质疑函的，责令限期改正，情节严重的给予警告并对责任人员处分、通报），形成刚性约束。

（四）质疑答复与处理规则

第14条允许采购人、代理机构在答复涉及评审过程、中标成交结果的质疑时，组织原评标委员会、竞争性谈判小组、询价小组或竞争性磋商小组协助答复。这既保证了答复的专业性，也与87号令关于"原评标委员会复核"的机制相衔接。

第15条规定的质疑答复书六项内容中，第4项"告知质疑供应商依法投诉的权利"确立了答复书的救济指引义务，第6项"答复的内容不得涉及商业秘密"则设定了保密底线。

第16条是质疑制度的实体处理规则，按"质疑是否成立＋是否影响结果"两个维度构建处理矩阵：

质疑不成立，或成立但不影响中标成交结果的：继续开展采购活动；

质疑成立且影响或可能影响结果的，区分质疑对象处理：

对采购文件的质疑：能通过澄清或修改继续的，澄清修改后继续；否则修改文件后重新开展采购活动；

对采购过程、结果的质疑：合格供应商符合法定数量、可从合格候选人中另行确定的，依法另行确定中标成交供应商；否则重新开展采购活动。

此外，第16条第3款要求：质疑答复导致中标成交结果改变的，应将有关情况书面报告本级财政部门。这一报告义务将"采购人自行改变结果"纳入财政部门监督视野，防止采购人以"质疑答复"为名行"随意改变结果"之实。

四、投诉制度精析：受理、审查与处理决定

（一）投诉的提起条件

第17条规定，质疑供应商对答复不满意，或采购人、代理机构未在规定时间内作出答复的，可在答复期满后15个工作日内向有管辖权的财政部门提起投诉。后半句意味着：即使质疑未获任何答复，供应商也可在答复期满后径行投诉——"不答复"本身即构成可投诉事项，堵住了"以沉默拖延消灭救济权"的通道。

第19条列举了投诉受理的五项条件：已依法质疑、投诉书内容合规、在有效期限内、同一投诉事项未经财政部门处理、财政部规定的其他条件。其中第四项确立了"一事不再理"规则，防止供应商就同一事项向不同层级或多地财政部门反复投诉。

第20条是关键的范围限制规则：投诉事项不得超出已质疑事项的范围，但基于质疑答复内容提出的投诉事项除外。举例而言，供应商质疑评标委员会打分不公，财政部门审查中发现的串标问题不属投诉范围；但如果质疑答复中披露了新的评审细节，供应商可针对答复中出现的该细节提出投诉。这一规则与"质疑前置"共同构成"梯次穷尽"的程序逻辑。

（二）受理审查程序

第21条为财政部门设定了严格的受理审查时限：

值得注意的是"自收到投诉书之日起即为受理"——94号令采用到达生效的受理规则，受理时点不以任何立案审批为前置，这对财政部门的内部流程管理构成刚性约束。补正通知"一次性"的要求，则防止了以反复补正变相拖延受理的做法。

被投诉人及有关当事人须在收到投诉答复通知书及投诉书副本之日起5个工作日内书面说明并提交证据（第22条）。

（三）审查方式与举证责任

第23条规定投诉处理原则上采用书面审查，财政部门认为必要时可调查取证或组织质证，并可委托第三方开展检验、检测、鉴定。质证须通知当事人到场并制作由当事人签字确认的质证笔录——此处的程序设计明显借鉴了司法程序规范。

第25条确立了明确的举证责任分配规则：

应由投诉人举证的事项，投诉人未提供证据依据的，视为该投诉事项不成立；

被投诉人未按要求提交证据材料的，视同放弃说明权利，依法承担不利后果。

这一"双向不利推定"规则是94号令的重要制度贡献。尤其是被投诉人的不利推定，直指实践中采购人、代理机构以"不配合、不提交"对抗投诉审查的策略，使其不作为直接转化为对己不定的处理结果。第24条还规定，财政部门调查取证时，投诉人、被投诉人及有关单位人员应当如实反映情况并提供所需材料，设定了如实陈述的法定义务。

（四）处理期限与暂停采购

第26条规定财政部门应当自收到投诉之日起30个工作日内作出处理决定。第27条进一步明确了期限扣除规则：检验、检测、鉴定、专家评审以及投诉人补正材料所需时间不计算在处理期限内，且扣除期间的定义为"发出相关文书之日至收到反馈之日"，财政部门委托第三方检验检测鉴定评审的，还应将所需时间告知投诉人。这一扣除规则兼顾了处理期限的刚性与技术审查的复杂性，同时通过"告知义务"防止财政部门滥用扣除变相拖延。

第28条赋予财政部门暂停采购权：处理投诉期间可书面通知采购人和代理机构暂停采购活动，最长不得超过30日；采购人和代理机构收到通知后应立即中止，在法定暂停期结束前或收到恢复通知前不得进行该项采购。暂停制度是防止"木已成舟"（投诉处理期间合同已签订履行、救济落空）的关键装置，其30日上限则防止暂停被滥用为无限期拖延。

（五）驳回投诉与撤回投诉

第29条规定了驳回投诉的四种情形：受理后发现不符合法定受理条件；投诉事项缺乏事实依据、投诉事项不成立；投诉人捏造事实或提供虚假材料；投诉人以非法手段取得证明材料。其中第4项特别规定：证据来源合法性存在明显疑问、投诉人无法证明其取得方式合法的，视为以非法手段取得证明材料——这一举证责任倒置条款针对的是实践中通过不正当渠道获取评标记录、其他供应商投标文件等材料作为"证据"的行为，对投诉证据的来源合规性提出了严格要求。

第30条规定投诉人书面申请撤回投诉的，财政部门应当终止投诉处理程序并书面告知相关当事人。终止程序后，同一事项因已"经财政部门处理"，原则上不能再行投诉，供应商行使撤回权时应审慎权衡。

（六）投诉成立的法律后果：四阶段处理规则

第31条、第32条按采购进程设置了精细化的处理规则，是94号令最具实操价值的核心条款。投诉事项成立且影响或可能影响采购结果的：

1. 未确定中标成交供应商的——责令重新开展采购活动。

2. 已确定中标成交供应商但尚未签订合同的——认定中标成交结果无效；针对采购过程、结果的投诉，若合格供应商符合法定数量且可另行确定的，要求采购人依法另行确定中标成交供应商，否则重新采购。此处注意第31条（采购文件投诉）与第32条（过程、结果投诉）的差异：对采购文件的投诉，因瑕疵在文件本身，重新采购是必然结局；对过程、结果的投诉，因瑕疵可能仅及于个别供应商，存在"顺位递补"的空间。

3. 合同已签订但尚未履行的——撤销合同；对过程、结果的投诉，符合条件时可另行确定供应商，否则重新采购。撤销合同意味着财政部门有权否定已成立的政府采购合同效力，这是投诉处理决定约束力的最强体现。

4. 合同已经履行的——不再推翻采购结果，相关当事人可依法提起诉讼，由责任人承担赔偿责任。此时救济转入民事赔偿轨道，体现了"履行完毕、维持现状、损失填补"的务实立场。

此外，第32条第3款规定：对废标行为的投诉成立的，财政部门应当认定废标行为无效——这为供应商挑战不当废标提供了明确依据。

（七）处理决定书与送达公告

第33条要求投诉处理决定书须载明当事人信息、查明的事实与依据、具体处理决定和法律依据、复议诉讼权利告知及作出日期。第34条规定决定书送达参照《民事诉讼法》关于送达的规定执行，并及时在省级以上财政部门指定的政府采购信息发布媒体上公告投诉处理结果。公告制度使投诉处理接受社会监督，也是"阳光采购"的组成部分。第35条要求财政部门建立投诉处理档案管理制度。

五、法律责任：三向追责体系

94号令第五章构建了对三方主体的追责体系，是其"牙齿"所在。

（一）采购人、采购代理机构的责任（第36条）

三类行为将被责令限期改正，情节严重的给予警告、对直接负责的主管人员和其他直接责任人员由其行政主管部门或有关机关给予处分并予通报：拒收质疑函；对质疑不予答复或答复与事实明显不符且不能作出合理说明；拒绝配合财政部门处理投诉事宜。这一条款将质疑答复从"软义务"升格为可追责的法定职责。

（二）恶意投诉的规制（第37条）——最具争议的条款

第37条设置了两层规制：

1.量化标准：投诉人在全国范围12个月内3次以上投诉查无实据的，列入不良行为记录名单。"全国范围"的设定避免了供应商通过跨地域投标规避计数；

2.行为标准：捏造事实、提供虚假材料、以非法手段取得证明材料的，属于虚假、恶意投诉，列入不良行为记录名单，并禁止其1至3年内参加政府采购活动。

该条是94号令中授权财政部门限制供应商市场准入资格的条款，直接触及供应商的经营命脉，实践中适用频度较高、争议也较集中。"查无实据"与"投诉不成立"并非同一概念——投诉不成立可能仅因证据不足或理解分歧，而"查无实据"应理解为投诉明显缺乏事实基础。财政部门适用该条时须严格把握证据标准，避免产生"寒蝉效应"、抑制合法投诉。对被处理供应商而言，该处罚属于行政处罚，可依法寻求救济。

（三）财政部门及其工作人员的责任（第38条）

财政部门及其工作人员在投诉处理中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依照《政府采购法》《公务员法》《行政监察法》《实施条例》等追究责任；涉嫌犯罪的移送司法机关。"权责对等"原则在此完成闭环——监管者亦受监管。

六、附则中的实务要点

94号令附则（第39条至第45条）虽属技术性规范，但包含多个实务关键点：

语言与范本（第39条）：质疑函和投诉书应当使用中文，范本由财政部制定。实务中未使用财政部范本并不当然导致无效，但内容须符合法定要件。

域外证据规则（第40条）：外文书证、视听资料须附中文译本；域外形成的证据须经所在国公证、使领馆认证或履行条约手续；中国香港、澳门特别行政区和台湾地区形成的证据亦须履行相关证明手续。这使投诉证据规则与诉讼证据规则接轨。

免费处理与费用负担（第41条）：财政部门处理投诉不收费；但第三方检验、检测、鉴定费用由申请方先行垫付，最终按"谁过错谁负担"原则分担。该规则既保障救济通道的公益性，又以费用杠杆抑制轻率申请鉴定。

期间计算规则（第42条）：期间开始之日不计算在内；届满最后一日为节假日的顺延；期间不包括在途时间，期满前交邮不算过期。交邮规则对供应商以邮寄方式提出质疑、投诉极为重要——以交邮邮戳为准，而非到达时间。

保密义务（第43条）：对过程中知悉的国家秘密、商业秘密、个人隐私和依法不予公开的信息保密。

省级实施办法授权（第44条）：省级财政部门可制定具体实施办法，为地方细化留出空间。

七、制度评析：创新、局限与展望

（一）94号令相对于20号令的主要制度创新

此外，94号令将投诉处理期限明确为"自收到投诉之日起30个工作日"（20号令第20条表述为"自受理投诉之日起"），起算点前移；受理环节增加补正、告知移送等程序性规定，整体程序正当性水平显著提升。

（二）制度局限与实践争议

尽管94号令大幅完善了救济制度，实践中仍暴露出一些结构性问题：

1.质疑答复质量问题。94号令规定了答复时限和格式，但对答复质量缺乏实体审查标准，"程序性答复、实质性敷衍"现象仍难杜绝。供应商面对低质量答复往往只能进入投诉环节，质疑的"过滤"功能打了折扣。

2.财政部门处理能力与案件量的矛盾。政府采购规模持续扩大，投诉案件逐年增长，30个工作日期限内完成调查、质证、决定，对基层财政部门的人力和专业能力构成压力。

3."12个月3次查无实据"的适用边界。何为"查无实据"缺乏统一认定标准，各地执行尺度不一，存在被滥用为"压制投诉"工具的风险，也有供应商因担心触碰红线而不敢正常行权。

4.与《民法典》合同效力规则的衔接。94号令规定财政部门可"撤销合同"，而合同撤销本是民事法律行为效力范畴，财政决定撤销与民事撤销权之间的关系，实践中存在"行政撤销＋民事确认"程序交叉的复杂性。

（三）与政府采购法修订的衔接展望

《政府采购法》修订工作已列入立法规划并公开征求意见，修订草案对质疑投诉制度有进一步调整的讨论方向，包括优化质疑投诉时限、完善救济程序与GPA（政府采购协定）国际规则的接轨等。若修法落地，94号令将面临相应修改。但在现行法框架下，94号令仍是处理政府采购争议最直接、最完整的程序依据，其确立的"质疑前置、梯次穷尽、双向约束、限时处理"框架预计将在修法中得到保留和发展。

八、实务操作指引

（一）供应商：维权的时间线管理

供应商应牢记以下关键时限，任一时点疏漏都可能导致救济权丧失：

供应商尤须注意：质疑是投诉的前提，质疑事项的表述将框定日后投诉的边界，宜在质疑阶段尽可能完整、明确地列明事项；证据须来源合法，通过非正当渠道获取的评审信息、他人投标文件不仅不被采信，还可能触发恶意投诉认定。

（二）采购人、代理机构：程序合规清单

在采购文件中载明接收质疑函的方式、部门、电话、地址（第7条第1款）；

不得拒收法定质疑期内发出的质疑函，建立质疑收发台账并留存签收凭证；

严格在7个工作日内书面答复，答复须包含全部法定内容并告知投诉权利；

判断质疑成立且影响结果的，依法选择澄清修改、另行确定或重新采购，并在结果改变时书面报告本级财政部门；

收到投诉答复通知书后5个工作日内提交书面说明和证据——不提交即承担不利后果；

收到暂停通知后立即中止采购活动，不得在恢复前推进。

（三）财政部门：程序与裁量要点

严守受理审查各环节时限，补正通知须一次性载明全部事项；

正确适用举证责任分配规则，对拒不配合的被投诉人依法作不利认定；

暂停采购须书面通知并控制在30日以内；

适用第37条恶意投诉条款时严格审查证据，把握"查无实据"与"投诉不成立"的区分，避免误伤正当维权；

处理决定书须完整载明事实、依据和救济告知，并依法公告、立卷归档。

九、结语

94号令以四十五条的篇幅，完成了对政府采购供应商救济制度从"单环节规范"到"全流程闭环"的升级。其制度精髓可概括为十六个字：质疑前置、限时运转、双向约束、精细处理。它一方面为供应商铺设了清晰、可预期的维权通道，以"不得拒收""不利推定""暂停采购"等装置保障救济实效；另一方面以"一次性质疑""范围限定""恶意投诉禁入"等规则防止权利滥用，维护采购活动的效率与秩序。

对于政府采购各方当事人而言，94号令与其说是权利宣言，不如说是一份严格的时间表和操作规程——7个工作日质疑、7个工作日答复、15个工作日投诉、30个工作日处理，环环相扣、逾期失权。真正理解并善用这套规则，是供应商维护权益、采购人防范风险、财政部门依法履职的共同前提。随着政府采购制度改革深化和《政府采购法》修订推进，质疑投诉制度还将继续演进，但94号令所确立的程序理性框架，已为中国政府采购救济机制的现代化奠定了坚实基座。

本报告依据财政部令第94号原文（中国政府网、财政部官网发布版本）撰写，条文引用以官方文本为准。报告仅供研究参考，不构成法律意见；具体个案请咨询专业律师或主管部门。

点我访问原文链接