一、政府采购恶意投诉是“内卷式”竞争的具体表现之一

党的二十届四中全会提出，坚决破除阻碍全国统一大市场建设的卡点堵点，综合整治“内卷式”竞争。在政府采购领域，也存在多种形式的“内卷式”竞争，政府采购恶意投诉行为就是其中的一种具体表现。

所谓政府采购恶意投诉行为，是指在政府采购中，供应商不是为了维护自己的合法权益，而是为了谋取不正当利益而采取非诚信手段，或恶意滥用投诉权利的行为。《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）为那些对采购文件、采购过程或结果存有质疑的供应商提供了切实有效的救济渠道，包括询问、质疑、投诉、行政复议、行政诉讼等系列程序。在这些程序中，投诉无疑居于核心地位，很多供应商运用投诉程序有效维护了自己的合法利益。但与此同时，也有一些供应商违背投诉程序的本来目的，不正当地运用救济权利提起投诉，冲击了正常的政府采购秩序。这种行为已经引起了业界的关注和重视，并被概括为多种指代用词，包括“滥诉行为”“滥用投诉权利行为”“‘不讲理’的投诉行为”“职业投诉行为”“碰瓷式投诉行为”“恶意投诉行为”等。比较而言，“恶意投诉行为”的用词最为可取，因为其既能准确反映此种行为的不正当性和负面性，也更能确定地表明行为的范围，同时，也更符合法律概念的外形特征。

恶意投诉行为主要表现为捏造事实、提供虚假材料的投诉行为、为了谋取不正当利益而滥用投诉权的投诉行为以及其他违反诚实信用原则的投诉行为。此类行为的共同特征是投诉人具有主观恶意，即具有损人利己、获取不正当利益的不良动机。在实践中，有几类投诉虽然存在瑕疵，或者最后被认定投诉不成立，但不属于恶意投诉，应当与恶意投诉区分开，包括：投诉人因为对事实有误解或对法律理解不准确，提出的投诉未获支持；供应商投诉的主体、程序或者事项不正确，造成投诉未获受理或支持；投诉人提出的违法情形可能存在，但未提供必要的证据，财政部门囿于职权也未获得证据，导致投诉未获支持。此外，有些市场主体作出重复投诉、多头投诉行为，尽管也有消极后果，但如果投诉人主观上不具有恶意，不能纳入恶意投诉行为的范围。投诉人以非法手段取得证明材料的，虽然其手段具有不正当性，但也不宜归入恶意投诉的范围。

现有文献已经列举了恶意投诉行为的多重负面影响，包括：加重政府采购监管部门的工作负累，降低了行政效率；妨碍采购人及时实现采购目的；冲击社会道德秩序等。还有一种负面影响尚未引起人们的足够重视，那就是恶意投诉行为冲击正当竞争秩序，从而使其具有恶性竞争的属性。《政府采购法》第三条明确提出了“公平竞争原则”，这就表明政府采购活动与市场竞争存在紧密联系。实际上，政府采购市场的有序竞争，是建设全国统一大市场的关键一环。如果实践中存在大量的恶意投诉行为，那么这种行为肯定会破坏公平竞争的政府采购秩序。

在实践中，恶意投诉已经成为某些供应商开展恶性竞争的手段之一。经常提出恶意投诉的市场主体会在行业内形成“恶名”，无形中对某个地区或某个行业内政府采购活动的潜在供应商造成阻却效应，减少政府采购项目的参与者，以便“恶名”者参加政府采购活动。此种阻却效应也有可能被其他市场主体利用，通过支付代价邀请“恶名”者共同参加某项政府采购活动，从而驱赶其他潜在竞争者，提升实际参与者的中标机会。

二、对现有规制对策的评析

恶意投诉行为日益增多，已经构成政府采购领域的一种消极现象，引起了主管部门、实务界及理论界人士的关注，并积极探寻规制对策。部分规范性文件提出了一些规制措施。如《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号，以下简称“94号令”）第三十七条规定，投诉人在全国范围12个月内累计3次以上投诉查无实据的，由财政部门列入不良行为记录名单；投诉人存在虚假、恶意投诉的，也将被列入不良行为记录名单并禁止其1至3年内参加政府采购活动。又如，2025年10月印发的《内蒙古自治区财政厅关于规范政府采购领域投诉举报行为 持续优化营商环境的通知》，针对恶意投诉行为，规定将涉事企业列入不良行为记录名单，在1至3年内禁止参加政府采购活动，并通过信用中国（内蒙古）、中国政府采购网进行公示。在学术层面，也有不少期刊、报纸文章提出了应对之策。

归纳起来，已有对策主要包括三类。一是处以信誉与资格制裁，即政府采购监管部门将恶意投诉者纳入黑名单，禁止黑名单中的市场主体在一定期限内参加政府采购，或建立供应商诚信档案制度，对于恶意投诉的供应商，一经认定记入其诚信档案，使其在参加以后的政府采购活动时承担资格审查或评分上的不利后果。二是处以罚款制裁，即由政府采购监管机构对恶意投诉者处以一定数额的罚款。三是付费投诉，即建立政府采购投诉处理的收费机制，要求供应商在提起投诉时根据采购项目的金额缴纳一定费用，或者规定供应商提出投诉须缴纳一定数量的保证金，对无效投诉的予以没收保证金。

上述对策如果得以实施，可能会产生一定的规制效果，但是实施难度较大。在政府采购实施过程中，认定恶意投诉较为困难，单纯依靠投诉次数或被驳回次数来认定恶意投诉是不客观的，很可能会造成“假阳性”误判。若据此采取实质性制裁措施，可能会导致处理结果有失公正。依靠“黑名单”或诚信档案来给予信誉或资格制裁需要建立全国性的数据库，需要全体采购主体来落实，涉及面太广，实施成本太高。付费投诉制度存在法理障碍，投诉处理属于行政裁决，是一种行政行为，不能收取费用，同时，付费或保证金制度对恶意投诉的阻止效果是有限的，而且有可能对正当行使投诉权的供应商不公平。

正因为存在适用障碍，即使是94号令规定的规制对策，其实施效果也未能达到预期。有研究者发现，出现这种结果是因为迄今尚未出现因投诉人累计投诉“查无实据”次数达到规定标准而被列入不良行为名单的情况。

因此，要想有效规制恶意投诉行为，还需要继续探寻新的规制对策。笔者认为可以从优化处理投诉的程序入手，强化对政府采购恶意投诉行为的规制。

三、投诉处理程序与恶意投诉行为的关联性

政府采购领域的恶意投诉之所以具有恶性竞争的属性，乃是因为恶意投诉行为对采购人、中标供应商形成了强大的压力，进而对未来的政府采购中的竞争形态产生扭曲效应，而形成压力的主要原因来自监管部门处理投诉的程序。一般而言，监管部门处理投诉的程序对采购人、中标供应商都有可能形成某种压力。在采购过程中如果有违规或不当操作的采购人、中标供应商担心其违法违规情节被监管部门发现，担心不公正结果被否定、纠正，这是法律本身所追求或期待的结果，相关当事人承受压力是理所应当的。但是，如果那些严格按照法律法规参与政府采购活动的采购人、中标供应商也对投诉程序怀有顾虑，则不是法律的本意，是政府采购立法所要避免的。投诉程序对竞争的扭曲恰恰是指向后一种情形，即合法合规的采购人、中标供应商往往也对投诉程序感受到较大压力，并被恶意投诉者所利用。

投诉处理程序为何会对合法合规的采购人、中标供应商形成较大压力？这与投诉处理程序的两项内容密切相关：一是处理投诉的期限较长，短则需三十个工作日，长则有可能费时数月，使得采购人、中标供应商参与投诉处理程序的时间成本较大；二是监管部门在处理投诉事项期间，可以根据情况书面通知采购人暂停采购活动，暂停时间最长可能达到三十日。显然，投诉处理程序不仅有可能导致政府采购结果的不确定性，而且可能实质性延缓采购项目的进程。

政府采购领域的恶意投诉现象愈演愈烈，并且与投诉处理程序直接相关，表明我国当前的投诉处理程序还存在一定的瑕疵。有必要指出的是，当前我国正在酝酿修订《政府采购法》，有部分论者认为《政府采购法》关于投诉处理程序的设计本身存在缺陷，因而导致了有违经济性、中立性价值的种种问题。本文的立场有所不同，认为《政府采购法》关于投诉处理程序的规定本身是适当的，只是因为监管部门在适用法律过程中存在一些瑕疵，为恶意投诉者提供了可乘之机。具言之，以下三点程序瑕疵容易被恶意投诉者利用。

第一，对受理投诉的条件理解不准确。根据《政府采购法》的规定，有权提出投诉的主体必须是“认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的”的供应商。94号令第十条重申了此项条件，并在第二十九条规定了不予受理投诉的情形，其中的三项可能涉及恶意投诉，包括：受理后发现投诉不符合法定受理条件；投诉事项缺乏事实依据，投诉事项不成立；投诉人捏造事实或者提供虚假材料。在实践中，部分监管机构的关注重点是文书、材料等方面，而对于“权益受损”这一“法定受理条件”的审查与把握有所不足，未能对不符合受理条件的投诉依法果断作出不予受理的决定。这就使得很多不符合“权益受损”要件的恶意投诉行为被受理，为恶意投诉人实现不正当目的提供了空间。

第二，对投诉处理期限的把握缺乏灵活性。《政府采购法》第五十六条规定，政府采购监督管理部门应当在收到投诉后三十个工作日内，对投诉事项作出处理决定。94号令在此基础上还增加了一些延长期限的因素，包括：对于投诉书不符合要求的，财政部门在收到投诉书五个工作日内通知投诉人补正，该通知时间和投诉人补正的时间都不计入上述期限限制；财政部门可以委托相关单位或者第三方开展调查取证、检验、检测、鉴定等工作，所需时间也属于可延长的期限。94号令并未限定补正文书的时间，也未限定调查取证、检验、检测、鉴定的时间，这有可能导致处理期限远超三十个工作日。在实践中，监管部门执行三十个工作日的处理期限规定较为刚性，未规定可以缩短处理期限的情形。对于较为紧急的采购项目，一旦被投诉，处理期限等因素就会对采购人、中标供应商造成巨大的压力，出现向恶意投诉人妥协的可能性，给恶意投诉者提供了获取不正当利益的机会。

四、优化投诉处理程序的具体建议

为规制政府采购恶意投诉行为，可以从以下三个方面入手优化投诉处理程序。

第一，准确把握受理投诉的条件，从源头上减少恶意投诉行为。根据《政府采购法》的规定，只有认为自身权益受到损害的供应商才能质疑，进而在后续提出投诉。监管部门在受理投诉的时候，要准确把握“权益受损”这一关键要件。对于不符合这一要件的投诉，应当依法作出不予受理的决定。在实践中，恶意投诉人往往不符合“权益受损”条件，他们虽然参与政府采购项目，但意不在获得政府采购合同，而是通过质疑、投诉获得其他方面的利益。一些恶意投诉人要么不提交投标、响应文件，要么敷衍性地提交投标、响应文件；有些怀有恶意投诉本意的参与者还会提交明显不合理的极低报价，一旦中标、成交就会选择放弃；还有的投诉人在评标结果中位次很靠后，根本不可能成为中标候选人。因此，监管部门需通过准确把握“权益受损”要件来识别并排除恶意投诉者，从而遏制其恶性竞争的图谋。在这一过程中，监管部门应清晰区分投诉与举报行为，举报行为通常不会对合法合规的采购人及中标供应商构成实质压力，因此不会被恶意利用，故在受理举报时，相关条件可适度放宽。

第二，进一步提高投诉处理效率。为减少被投诉者的时间成本，监管部门在处理投诉时，应当引入“分级分类处理”原则，区分不同案件类型适用不同的期限安排。一方面，应区分优先级和非优先级处理事项，将针对紧迫项目、涉及重大国计民生的采购项目的投诉，优先处理，尽量缩短处理期限；另一方面，区分简易案件和一般案件两种类型，对于事实清楚、投诉理由显然不成立的投诉归入简易案件类型，适用简易程序，规定远低于三十个工作日的处理期限。通过灵活确定处理期限，可以有效减轻被投诉者的压力。

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来源：《中国政府采购》2026年第3期

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